行政機(jī)關(guān)和法院二者既同為行使一定權(quán)力的國家機(jī)關(guān)，那么行政行為引發(fā)爭議進(jìn)入行政訴訟所產(chǎn)生的一個重要問題就是法院以何種態(tài)度處理行政機(jī)關(guān)對相關(guān)問題已作出的判斷和認(rèn)定。雖然行政行為一旦進(jìn)入行政訴訟某種程度上意味著司法最終司法高于行政，但并不意味著行政機(jī)關(guān)的判斷對法院認(rèn)定案件沒有意義，由此衍生的基本問題是：法院如何審查行政機(jī)關(guān)對相關(guān)問題的判斷和認(rèn)定，法院對行政行為的審查深度如何。行政機(jī)關(guān)在行政行為中涉及到對事實(shí)、法律、裁量等諸多問題的判斷和認(rèn)定，本文試圖對事實(shí)問題作一分析，主要是運(yùn)用比較方法，對英美和大陸法系主要國家的作法和原因進(jìn)行考察比較，最后對我國在此問題的某些看法進(jìn)行評價，并提出自己的觀點(diǎn)。

一、英美法系與大陸法系對行政機(jī)關(guān)事實(shí)認(rèn)定不同的審查態(tài)度

在英美法系的司法審查中，法院對行政行為所涉及的法律與事實(shí)問題采取不同的審查態(tài)度。一般而言，法院對法律問題進(jìn)行嚴(yán)格、全面審查，法院可以自己的判斷代替行政機(jī)關(guān)的判斷；對事實(shí)問題法院則進(jìn)行較為寬松的審查，法院往往對行政機(jī)關(guān)的事實(shí)認(rèn)定采取尊重態(tài)度。而大多數(shù)大陸法系國家通常并不對行政行為所涉及的法律與事實(shí)問題進(jìn)行區(qū)分，一般對法律問題與事實(shí)問題采用相同的審查標(biāo)準(zhǔn)和審查態(tài)度。

（一）英國司法審查近期的發(fā)展

英國傳統(tǒng)的越權(quán)原則（ultra vires doctrine）適用范圍有限，把法院的司法審查范圍局限于管轄權(quán)問題，即只有當(dāng)行政機(jī)關(guān)的錯誤為管轄權(quán)錯誤（jurisdictional error）時法院才能推翻行政決定，即使對法律問題也是如此。但從本世紀(jì)五十年代開始，過去曾被議會廢棄的司法審查主要根據(jù)紀(jì)錄表面上錯誤（error on the face of the record）又重新復(fù)興，[1]尤其是安尼斯米尼克案（Anisminic）使得法律錯誤無論其是在管轄權(quán)之內(nèi)還是在管轄權(quán)之外都要接受法院的司法審查，對法律問題的審查范圍被擴(kuò)大。“自安尼斯米尼克案以來，法官已經(jīng)將管轄權(quán)審查提煉至如此精妙的程度，以致‘管轄權(quán)’一詞已不再需要，對任何法律問題法院都可簡單用自己的觀點(diǎn)代替行政機(jī)關(guān)的看法?！盵2]但在事實(shí)問題上發(fā)展卻相對緩慢，法院仍固守管轄權(quán)原則，即只有對管轄權(quán)事實(shí)（jurisdictional fact）錯誤法院才可以象對待法律問題一樣進(jìn)行嚴(yán)格的審查，以自己的判斷代替行政機(jī)關(guān)的判斷，而對非管轄權(quán)事實(shí)（non-jurisdictional fact）法院一般不進(jìn)行審查。因而從此種意義說法律問題與事實(shí)問題的區(qū)分在本世紀(jì)五十年代以前的英國行政法中并不占重要地位，重要的只是管轄權(quán)問題。[3] 只是到本世紀(jì)五十年代以后由于所有的法律錯誤都可審查，而事實(shí)問題并非如此，法律問題與事實(shí)問題的區(qū)分才凸現(xiàn)出來。“將來影響與不影響管轄權(quán)錯誤之間的區(qū)別可能僅適用于事實(shí)上的錯誤，‘管轄權(quán)事實(shí)’將繼續(xù)產(chǎn)生問題，而‘管轄權(quán)法律’（jurisdictional law）將不再是個問題。而且將有必要區(qū)分法律問題和事實(shí)問題。”[4] 不過，英國傳統(tǒng)僅限于對管轄權(quán)事實(shí)進(jìn)行嚴(yán)格審查這一狹窄的司法審查范圍已經(jīng)改變，開始逐步擴(kuò)大對非管轄權(quán)事實(shí)問題的監(jiān)督力度，并在判例中建立了一些對非管轄權(quán)事實(shí)進(jìn)行審查的規(guī)則。

1，“無證據(jù)”（no evidence）規(guī)則

坦城地說，過去英國對于非管轄權(quán)事實(shí)也并非一概不能干預(yù)，只是采用的方式不同和適用的范圍有限而已?！笆聦?shí)上，早已確立的規(guī)則是：無證據(jù)支持的事實(shí)認(rèn)定是法律上的錯誤。這一規(guī)則一直適用于上訴案件之中，因?yàn)橹贫ǚǎ╯tatute）規(guī)定只有對法律問題才有上訴權(quán)，以致于這種有限的上訴權(quán)被擴(kuò)展到事實(shí)的不合理認(rèn)定。在上訴中法官如此熟悉它使得法官在司法審查中可能也本能地求助于這一規(guī)則?！盵5]通過把無證據(jù)支持的事實(shí)作為法律上的錯誤看待，在英國發(fā)展出獨(dú)立的事實(shí)審查規(guī)則之前可以把管轄權(quán)內(nèi)的事實(shí)問題納入到司法審查范圍之中，無疑擴(kuò)大了對事實(shí)問題的審查力度。不過，把無證據(jù)支持的事實(shí)作為法律上的錯誤在理論上畢竟難以自圓其說在實(shí)踐中法院也難以對行政行為進(jìn)行有效的審查。因而法院逐步把“無證據(jù)”作為司法審查的一個獨(dú)立的理由建立起來了?！啊姓C(jī)關(guān)作出決定的事實(shí)必須有一定證據(jù)支持，否則行政決定就是越權(quán)的。”[6]

當(dāng)然對英國“無證據(jù)”的理解如同對英國行政法的基本原則“越權(quán)無效”的理解一樣，應(yīng)作廣義的解釋與分析。“‘無證據(jù)’并不意味著完全沒有證據(jù)。它擴(kuò)展到任何案件指證據(jù)總體而言不能支持其所作出的決定，或者換言之，指基于這樣的證據(jù)任何機(jī)關(guān)都不能合理地得出此結(jié)論?！疅o證據(jù)’規(guī)則與專橫或不合理的行為是沒有授權(quán)和越權(quán)的這一原則顯然有某種共通之處，它也與美國法上的實(shí)質(zhì)性證據(jù)（substantial evidence）規(guī)則有某種關(guān)聯(lián)，實(shí)質(zhì)性證據(jù)規(guī)則要求行政紀(jì)錄中的證據(jù)總體上能支持行政決定?！盵7]盡管英國目前尚缺乏權(quán)威性判例肯定“無證據(jù)”規(guī)則，但同樣也無權(quán)威判例否定該規(guī)則的確立；且從發(fā)展趨勢上看，“無證據(jù)”規(guī)則的建立順應(yīng)了擴(kuò)展司法審查對公民保護(hù)力度的歷史潮流。英國行政法專家韋德（Wade）曾針對此評論說：“似乎很清楚現(xiàn)在這一司法審查理由作為一般的基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)被看作是已確立的規(guī)則?！埠芎玫仨槕?yīng)了行政法其它方面的發(fā)展，以致于任何人都只能認(rèn)為與此相反的舊勢力雖有影響力，但現(xiàn)在可能將走向歷史的末路?！疅o證據(jù)’規(guī)則似乎注定將取代它作為越權(quán)原則的另一組成部分，使得賦予決定權(quán)的法律將被認(rèn)為暗含著這一決定權(quán)必須基于某些可以被接受的證據(jù)。否則就會被視為‘專橫、任意和明顯沒有授權(quán)’的權(quán)力?！盵8]

2，“錯誤事實(shí)根據(jù)”原則（wrong factual basis）

在“無證據(jù)”規(guī)則逐步得以確立的同時，英國正尋求更深入更廣泛地對行政機(jī)關(guān)事實(shí)認(rèn)定的司法審查的新理由。這就是“錯誤事實(shí)根據(jù)”原則。“錯誤事實(shí)根據(jù)”原則是“無證據(jù)”規(guī)則的延伸和進(jìn)一步發(fā)展，它不僅要求行政機(jī)關(guān)作出的行政決定是基于呈現(xiàn)在面前的材料合理地作出決定，而且行政機(jī)關(guān)還必須證明呈現(xiàn)在它面前的材料是以正確的形式出現(xiàn)的。這實(shí)際對行政機(jī)關(guān)提出了更高的要求，將進(jìn)一步加強(qiáng)法院對行政機(jī)關(guān)對事實(shí)認(rèn)定的控制。如果英國的“錯誤事實(shí)根據(jù)”原則能夠得以建立，“很明顯這將如同沒有證據(jù)而認(rèn)定事實(shí)或由于誤解法律而作出決定一樣，成為越權(quán)原則的一個新的組成部分?！薄笆沟迷S多舊法中關(guān)于管轄權(quán)事實(shí)等問題成為被人遺忘的角落。它將使司法審查成為全面的制度，可以糾正所有嚴(yán)重的錯誤。”[9]

因而，英國對行政機(jī)關(guān)事實(shí)認(rèn)定并非不能審查，傳統(tǒng)上基于管轄權(quán)錯誤規(guī)則，法院就可以對管轄權(quán)事實(shí)進(jìn)行審查，而且是全面嚴(yán)格的審查，法院可以用自己的判斷代替行政機(jī)關(guān)的判斷。只是當(dāng)時英國更執(zhí)著于對管轄權(quán)問題的分析，而缺乏對包含于管轄權(quán)錯誤之內(nèi)的管轄權(quán)事實(shí)問題（當(dāng)然也包括法律問題）作單獨(dú)分析而已。隨著社會的發(fā)展和出于對公民保護(hù)的需要，法院逐步擴(kuò)大了對行政機(jī)關(guān)事實(shí)認(rèn)定的監(jiān)督力度和控制范圍，開始確立了“無證據(jù)”規(guī)則和“錯誤事實(shí)根據(jù)”原則，加強(qiáng)了對行政機(jī)關(guān)事實(shí)認(rèn)定的審查力度。

（二）美國司法審查范圍的系統(tǒng)化和定型化

美國的法律制度脫胎于英國法的母腹中，深受英國法的影響。但美國人比英國人富于開拓的精神賦予了他們法律制度更多的生機(jī)和活力，使得許多美國法在承繼了英國法傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，發(fā)展并超越了英國法，開創(chuàng)了更具開放性和創(chuàng)造性的美國法制度。美國行政法就是其中之一。

在對待行政機(jī)關(guān)所認(rèn)定的事實(shí)問題上，美國過去也如英國一樣，嚴(yán)格限制法院對行政機(jī)關(guān)的干預(yù)，認(rèn)為在事實(shí)認(rèn)定上行政機(jī)關(guān)具有最終決定權(quán)，法院對行政機(jī)關(guān)的事實(shí)裁定不予審查。如美國最高法院在1882年的一個判決中曾聲稱：“如果授權(quán)法院監(jiān)督土地部許多官員的行為，裁決事實(shí)問題，那將會導(dǎo)致沒完沒了的訴訟，只能產(chǎn)生壞的結(jié)果?！盵10]但當(dāng)獨(dú)立管制委員會開始在美國出現(xiàn)并表現(xiàn)出強(qiáng)大的權(quán)力時，美國最高法院便開始拒絕把州際商業(yè)委員會這類獨(dú)立管制委員會對事實(shí)的裁定作為終局性的決定，認(rèn)為在某些司法審查中法院既應(yīng)審查法律問題也應(yīng)審查事實(shí)問題。不過，當(dāng)時美國法院對事實(shí)問題的審查也同樣到管轄權(quán)事實(shí)便為止了，對行政機(jī)關(guān)管轄權(quán)范圍內(nèi)的事實(shí)認(rèn)定法院仍持保留態(tài)度，不愿意進(jìn)行干預(yù)。

美國對行政機(jī)關(guān)事實(shí)認(rèn)定審查的規(guī)范化很大程度上是從本世紀(jì)開始的。進(jìn)入二十世紀(jì)，尤其是第二次世界大戰(zhàn)開始后，美國法學(xué)界和司法界對行政程序和包括司法審查范圍在內(nèi)的司法審查展開了激烈的爭論。這促使了1946年美國《聯(lián)邦行政程序法》的通過。這部對美國具有里程碑意義的法律，在總結(jié)美國司法判決和綜合考慮了學(xué)者意見的基礎(chǔ)上，對法院進(jìn)行司法審查的范圍作了概括而明確的規(guī)定。

其中在對事實(shí)問題的審查態(tài)度方面，該法及相關(guān)法院的判決都要求“法院對行政機(jī)關(guān)的事實(shí)裁定必須進(jìn)行審查”，如果“法院不審查行政機(jī)關(guān)的事實(shí)裁定，就是法院放棄了保障法律正確執(zhí)行的職責(zé)?！盵11]但對待事實(shí)問題的審查態(tài)度不同于對待法律問題的審查態(tài)度，對法律問題法院可以進(jìn)行完全的審查，法院可以自己的判斷代替行政機(jī)關(guān)的判斷；在事實(shí)問題上不并要求法院對每一個事實(shí)進(jìn)行重新認(rèn)定，從總體上法院應(yīng)對行政機(jī)關(guān)的事實(shí)認(rèn)定采取尊重態(tài)度，只是在某些重大問題上和對公民權(quán)益有重大影響的事實(shí)認(rèn)定上法院才能（會）進(jìn)行重新審理，以自己的判斷代替行政機(jī)關(guān)的判斷。具體而言，美國法院對行政機(jī)關(guān)事實(shí)認(rèn)定的審查采用三個標(biāo)準(zhǔn)：1，實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)（substantial evidence）；2，專橫、任性、濫用自由裁量權(quán)（arbitrary， capricious， an abuse of discretion）；3，重新審查（de novo review）。

在這三個標(biāo)準(zhǔn)中，前兩個標(biāo)準(zhǔn)盡管適用范圍不同（實(shí)質(zhì)性證據(jù)適用于依正式裁決程序作出的決定，而專橫、任性、濫用自由裁量權(quán)則適用于依非正式裁決程序作出的決定）且對行政機(jī)關(guān)約束程度不一（一般認(rèn)為前者要求要比后者更嚴(yán)格），但二者具有較多的一致性。它們的要求基本是一樣的，即都要求行政機(jī)關(guān)所作出的決定中事實(shí)認(rèn)定的相關(guān)證據(jù)必須是一個有正常理性的人（reasonable mind）可以接受能充分證實(shí)其結(jié)論的證據(jù)。這是一種有限的司法審查（limited judicial review），只要求行政機(jī)關(guān)對事實(shí)認(rèn)定有合理的證據(jù)支持就夠了，并不強(qiáng)求行政機(jī)關(guān)對證據(jù)的判斷必須是正確的。但這種合理性審查必須滿足兩個條件：第一，法院的審查需基于“全部（行政）紀(jì)錄”（whole record）中的證據(jù)來認(rèn)定，而不能單純依據(jù)一方的證據(jù)，尤其是行政機(jī)關(guān)一方的證據(jù)；第二，法院還必須審查行政機(jī)關(guān)運(yùn)用紀(jì)錄中列出的證據(jù)和法律說明行政決定的理由是否合理是否合乎邏輯。[12]

如果說前兩個標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)調(diào)法院尊重行政機(jī)關(guān)從而不要過多干預(yù)行政機(jī)關(guān)的前提下來審查行政機(jī)關(guān)對事實(shí)的認(rèn)定是否合理，那么第三個標(biāo)準(zhǔn)則更重視對公民權(quán)益的保護(hù)，賦予法院更大更完全的審查權(quán)，法院可以置行政機(jī)關(guān)對事實(shí)認(rèn)定于不顧而根據(jù)案件情況作出自己的判斷。這基本上是等同于對法律審查一樣的完全的審查權(quán)。不過，這種極其嚴(yán)格的審查方式法院并不常用，通常限于以下幾種情況：1，憲法性事實(shí)；2，管轄權(quán)事實(shí)；3，行政機(jī)關(guān)的行為屬于司法性質(zhì)的裁判；4，在非司法性行為的執(zhí)行程序中，出現(xiàn)行政程序中沒有遇到的問題。[13]這些都屬于事關(guān)行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的條件和對公民有重大影響的行政行為，不容行政機(jī)關(guān)任意處分，必須加強(qiáng)法院對行政機(jī)關(guān)的控制力度，賦予法院對行政機(jī)關(guān)完全的審查權(quán)。

（三）其他一些英美國家的變革

如美國一樣也深受英國法律傳統(tǒng)影響的澳大利亞、加拿大、印度等國家，雖然在對待事實(shí)問題的司法審查態(tài)度的變革上不如美國激進(jìn)和大膽，[14]但都不同程度上改變著過去對管轄權(quán)內(nèi)的事實(shí)基本上不予審查的作法，而且有的已為制定法明確規(guī)定。如澳大利亞1977年《行政決定（司法審查）法》（The Administrative Decisions （Judicial Review） Act 1977），[15]第5條第1款規(guī)定“在本法生效后，受本法所適用的決定侵害的個人，具有下列理由之一的，可以就該決定向法院申請審查令：…；8.該決定系證據(jù)不足的；…。”第6條第1款也規(guī)定“公務(wù)員為作出本法所適用的決定而已經(jīng)采取、正在采取或者準(zhǔn)備采取措施的，受該措施侵害的個人可以以下列一項(xiàng)或者數(shù)項(xiàng)理由就該措施向法院申請審查令：…；8.建議性決定證據(jù)不足的；…?！钡?條和第6條的第3款相應(yīng)都專門對上述的（建議性）決定證據(jù)不足的意義作了規(guī)定，指根據(jù)法律要求，只有當(dāng)特定的事項(xiàng)已經(jīng)確立時，作（出建議性）決定的公務(wù)員才能作出決定，然而卻沒有任何證據(jù)或者其他材料（包括他有權(quán)考慮的事實(shí)）能合理地證明該事項(xiàng)已經(jīng)確立的；或者作（出建議性）決定的公務(wù)員基于特定事實(shí)的存在所作的（建議性）決定，而該事實(shí)卻并不存在的。[16]就確定化而言，這些規(guī)定都較英國先進(jìn)。

（四）大部分大陸法系國家不嚴(yán)格區(qū)分法律和事實(shí)問題

與英美法系國家將法律和事實(shí)進(jìn)行區(qū)分并采用不同的審查態(tài)度相反，大陸法系國家一般并不對法律問題和事實(shí)問題的審查程度進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分，而采用對法律與事實(shí)問題全面審查態(tài)度。如在德國對受到指控的行政行為進(jìn)行全面審查是行政訴訟的基本原則，“行政法院有權(quán)對行政機(jī)關(guān)所作的法律解釋、事實(shí)認(rèn)定以及法律適用進(jìn)行審查并在必要時加以改正?！睂W(xué)者認(rèn)為“法院的工作不能受到行政機(jī)關(guān)所作的事實(shí)認(rèn)定約束或評價，將法院的審查權(quán)局限于合理性審查上同樣是不允許的?！盵17]大陸法系許多國家的行政訴訟沒有像英美法系司法審查那樣有明確的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，沒有像英美法系那樣建立一套完整的證據(jù)規(guī)則體系；甚至法院可以依職權(quán)對事實(shí)問題進(jìn)行調(diào)查，主動收集證據(jù)，直接查明案件情況。如《聯(lián)邦德國行政法院法》第96條規(guī)定“[證據(jù)收集] （1）法院在口頭審理中收集證據(jù)。它可以進(jìn)行勘驗(yàn)，聽取證人、鑒定人以及參與人，收集證明文件。（2）法院可以在適當(dāng)場合，于口頭審理之前，通過一名成員作為受委托法官由其收集證據(jù)，或者以個別證據(jù)問題的說明，請求另一法院收集證據(jù)?！钡聡姓ㄔ骸敖^對不能為訴訟當(dāng)事人愿望所束縛。即使訴訟當(dāng)事人認(rèn)為某些特定事實(shí)不存在爭議，也就是與案情無關(guān)，法院也不能為這種先入為主的意見所限制。”，行政法院可以以“公共利益的名義采取所需（的調(diào)查）措施。”[18]日本雖在戰(zhàn)后效仿英美部分接納了美國的實(shí)質(zhì)性證據(jù)規(guī)則，但并沒有最終確立這一原則，出現(xiàn)了“美國法的不繼承”現(xiàn)象，[19]因而在訴訟制度上仍保持著德國行政法的影響。日本《行政案件訴訟法》第24條規(guī)定“[調(diào)查職權(quán)證據(jù)] 裁判所認(rèn)為必要時，得以以職權(quán)進(jìn)行證據(jù)調(diào)查。但關(guān)于證據(jù)的調(diào)查的結(jié)果，必須聽取當(dāng)事人意見。”這一規(guī)定雖與德國“對于審查一個行政行為之事實(shí)基礎(chǔ)，德國行政法院擁有無限制的管轄權(quán)”[20]濃郁的職權(quán)主義無法相比，但與英美國家比較起來日本法院仍享有對事實(shí)問題很廣泛的審查權(quán)力。[21]

大陸法系賦予法院強(qiáng)大的審查權(quán)力目的在于“由于就爭執(zhí)的事實(shí)當(dāng)事人的舉證不充分，法院不能得到公正的心證時，可以以職權(quán)傳喚證人，或促使提出物證，或親自以職權(quán)進(jìn)行證據(jù)調(diào)查?！币郧蟮脤χ苯雨P(guān)系到公共利益的行政爭議的解決，不僅使當(dāng)事人滿意，也“必須求得客觀上合法和公正的結(jié)果?！盵22]這是大陸法系職權(quán)主義和追求實(shí)體真實(shí)的訴訟制度使然。

不過，大陸法系的典型代表法國在對待行政機(jī)關(guān)認(rèn)定事實(shí)問題的態(tài)度上卻與大陸法系其它國家與眾不同。

（五）法國對待事實(shí)問題的特點(diǎn)

法國行政法院對待事實(shí)問題的態(tài)度在法國兩類主要的訴訟類型完全管轄之訴和越權(quán)之訴中有所區(qū)別。在完全管轄之訴中，由于“行政法官的權(quán)力近似普通法院法官的權(quán)力，訴訟程序也和普通法院的程序相似。”[23]行政法院法官可以行使全部審判權(quán)力。因而在這類訴訟中，法院無疑可以對行政機(jī)關(guān)的事實(shí)認(rèn)定進(jìn)行全面審查，而且也自然可以進(jìn)行職權(quán)調(diào)查。但在另一類更主要的訴訟形式――越權(quán)之訴中，法國對待事實(shí)問題的態(tài)度卻似與英美兩國尤其是美國更具相似性，發(fā)展線索也存在其種共通性。

很長時間以來，法國行政法院囿于對越權(quán)之訴的形式理解，認(rèn)為“越權(quán)之訴目的在于撤銷違法的行政決定，只能審查法律問題。事實(shí)問題屬于行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的范圍，不受行政法院管轄?！盵24]從而拒絕審查作為行政決定根據(jù)之一的事實(shí)錯誤。但隨著法國行政訴訟制度的發(fā)展，法國行政法院加強(qiáng)了對行政機(jī)關(guān)的控制。法國最高行政法院1914年的Gomel案和1916年的Camino案，開創(chuàng)了法國行政法院在越權(quán)之訴中審查行政機(jī)關(guān)行政決定根據(jù)的事實(shí)問題的先河。從此以后在法國的越權(quán)之訴中事實(shí)錯誤也成為行政法院撤銷行政決定的理由之一。[25]但法國在對待事實(shí)問題的審查范圍并非整齊劃一，而是針對不同情況采用不同的審查態(tài)度。1，對于一些警察、技術(shù)性強(qiáng)及需要行政機(jī)關(guān)自由決定等事項(xiàng)，法院往往尊重行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，對于行政決定中所涉及的事實(shí)問題，法院只審查作為行政決定的事實(shí)根據(jù)是否實(shí)際存在，而對于該事實(shí)的性質(zhì)問題則由行政機(jī)關(guān)認(rèn)定，法院不加審查。這是法院對行政機(jī)關(guān)最低程度的監(jiān)督；2，對于沒有特別例外的一般情形，法院不僅審查事實(shí)是否實(shí)際存在，而且當(dāng)法律規(guī)定必須具備某種性質(zhì)的事實(shí)才能作出行政決定時審查該行政決定中的事實(shí)性質(zhì)是否符合法律規(guī)定。這屬于一般程度的監(jiān)督，也是越權(quán)之訴中最通常的監(jiān)督方式；3，對于涉及重大利益的行政決定，法院除了可享有進(jìn)行一般程度的監(jiān)督所具有的權(quán)限外，還可以對法律規(guī)定事實(shí)的性質(zhì)進(jìn)行評價，這是一種近乎對行政決定的妥當(dāng)性進(jìn)行的審查，是最大程度的監(jiān)督。[26]法國這種區(qū)分具體情形區(qū)別對待事實(shí)問題，采取不同的審查態(tài)度，與比較成熟的美國司法審查制度具有異曲同工之處，為許多國家的訴訟制度所不及。

二、英美法系對法律問題與事實(shí)問題采用不同審查標(biāo)準(zhǔn)的原因

同樣是對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行司法監(jiān)督與控制的訴訟制度，但在對待事實(shí)問題上英美法系卻采用了與大陸法系（法國除外，原因見前述）差不多是迥異的處理方法，其中的緣由何在？

“歷史并非無意義的記述?！盵27] 英美法系對法律和事實(shí)問題采取不同態(tài)度首先應(yīng)從歷史中尋找。英國司法審查中的公法上救濟(jì)手段原本主要是王座法庭（Court of King‘s Bench）以英王名義來監(jiān)督低級法院和治安法官的行為，以限制低級法院和地方官吏越權(quán)和命令他們履行義務(wù)。[28]而過去王座法庭在對下級法院和治安法官進(jìn)行監(jiān)督時往往只側(cè)重于法律問題，一般并不涉及事實(shí)問題。“被指

控的錯誤是不是法律錯誤通常將確定上級法院對該案是否擁有管轄權(quán)。“[29]王座法庭這種對法律問題和事實(shí)問題不同的審查態(tài)度直接影響到了法院對行政機(jī)關(guān)的行政行為進(jìn)行司法審查的態(tài)度。自十九世紀(jì)工業(yè)革命以來，英國行政機(jī)關(guān)的權(quán)力迅速膨脹，行政機(jī)構(gòu)也日益龐大，公法上的救濟(jì)手段便成為法院監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力和履行義務(wù)的主要手段。當(dāng)法院運(yùn)用這種手段對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督和控制時，很自然就把對下級法院進(jìn)行監(jiān)督已經(jīng)充分發(fā)展起來的規(guī)則類推到了對行政機(jī)關(guān)的司法審查中。”就其淵源而言，由王座法庭審查有關(guān)行政行為的案件在過去被視為審查下級法院的案件。特權(quán)令狀（prerogative writs）起初只適用于對下級法院的控制，后來變成了對行政行為進(jìn)行非法定復(fù)審的基本方法。當(dāng)這種同樣的特權(quán)令狀作為控制行政機(jī)關(guān)的手段而被運(yùn)用時，很自然，特權(quán)令狀必須受制于同樣的原則――昔日用于對付下級法院而簽發(fā)特權(quán)令狀所應(yīng)恪守的那種原則，包括復(fù)審法院的審查范圍局限于法律問題的原則?！癧30]

英國的這種司法傳統(tǒng)對英語國家司法審查范圍產(chǎn)生了深刻的影響。 盡管即使是英國這個英美法系發(fā)源地的司法審查范圍也已今非昔比，至今天英國的司法審查范圍和司法審查制度已有了很大的變化和發(fā)展。但英國的這種司法傳統(tǒng)仍在英美法系國家發(fā)生著某種根深蒂固的作用。

不過，歷史闡釋并不能從根本上說明英美法系國家今天為何還對法律問題與事實(shí)問題作區(qū)分并采用不同審查態(tài)度的深層原因。英美法系國家今天仍然固執(zhí)于法律問題與事實(shí)問題的區(qū)分，并對事實(shí)問題采取既不放棄審查又采用相對低的審查標(biāo)準(zhǔn)，不能單純從歷史中說明，還必須有其他理由存在。英美法系“法律與事實(shí)的區(qū)別之所以可深入到對行政行為審查的法律，可從歷史的角度作出解釋。但同時它在行政法中也有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)?！盵31]

（一）先進(jìn)的程序觀念和發(fā)達(dá)的行政程序制度

英美法系具有重視程序作用的長久歷史和深刻觀念。“程序的正義觀念是以發(fā)生、發(fā)達(dá)于英國法并為美國法所繼承的‘正當(dāng)程序’（due process）思想為背景而形成和展開的。其思想系譜可溯及到1216年制定的英國大憲章?！盵32]不過，英國更慣于用自然公正（natural justice）一詞來表達(dá)這一思想，以突出公正程序的要求是對公民權(quán)益保護(hù)最低最基本的要求。但無論是英國的自然公正還是美國的正當(dāng)程序，當(dāng)行政機(jī)關(guān)的權(quán)力日益擴(kuò)大時，它們都成為控制行政權(quán)力的重要手段和方式。英美國家的行政程序通過要求行政機(jī)關(guān)在作出行政決定前通知利害關(guān)系人、舉行聽證會、告知當(dāng)事人權(quán)利等創(chuàng)設(shè)的民主的公民參與機(jī)制和要求行政機(jī)關(guān)遵循建立起來的一套科學(xué)合理的決定方式，保證行政機(jī)關(guān)在作行政決定階段就能獲得充分而可靠的證據(jù)，查清事實(shí)真相。即使在行政機(jī)關(guān)作出決定之后尚未進(jìn)入司法審查階段，利害關(guān)系人在申請司法審查前還必須受窮盡行政救濟(jì)（exhaustion of administrative remedies）原則制約，首先尋求上級行政機(jī)關(guān)的救濟(jì)。這就為行政系統(tǒng)糾正錯誤提供了一次或多次機(jī)會，以便利用行政機(jī)關(guān)的專門知識和能力考慮每一種情況。只有當(dāng)問題發(fā)展成熟到適合法院審理時，司法程序才有可能開始運(yùn)作。為了保證行政機(jī)關(guān)能在行政程序中就認(rèn)真考慮了各種情況，美國甚至要求當(dāng)事人必須在行政程序中就全部提出有關(guān)問題，否則就喪失了在司法審查中再提出的權(quán)利。“當(dāng)事人未在行政程序中提出的問題，不能在司法審查中提出，因?yàn)闆]有給予行政機(jī)關(guān)首先考慮和解決這些問題的機(jī)會?！盵33]

因而英美國家更側(cè)重強(qiáng)調(diào)通過建立完善的程序規(guī)則和民主程序機(jī)制力圖使行政機(jī)關(guān)在行政程序中就盡可能利用其本身的優(yōu)勢和資源（行政機(jī)關(guān)最重要的特長就是擁有專門的知識，容后論述）以解決有關(guān)事實(shí)認(rèn)定問題。而一旦爭議進(jìn)入司法審查領(lǐng)域中，法院原則上只就行政機(jī)關(guān)所認(rèn)定事實(shí)的合理性進(jìn)行審查，并不對行政機(jī)關(guān)的事實(shí)認(rèn)定是否正確進(jìn)行深究，通常法院不對有關(guān)事實(shí)進(jìn)行重新判斷。這一方面是為了避免重復(fù)勞動，防止削弱行政程序的作用和降低效率。實(shí)際上，行政程序中對事實(shí)經(jīng)過在行政系統(tǒng)內(nèi)的幾次認(rèn)定，雖不能與大陸法系刑事和民事訴訟中確立第三審原則為法律審是基于事實(shí)經(jīng)兩個審級認(rèn)定已是充分因而先驗(yàn)地推定事實(shí)認(rèn)定是正確這一作法相類比，[34]因?yàn)樾姓绦虍吘篃o法同縝密嚴(yán)格的法院訴訟程序相比較，因而其自然無法逃避法院對行政機(jī)關(guān)的事實(shí)進(jìn)行審查的命運(yùn)，但這并不意味著經(jīng)過具有一定嚴(yán)格性的行政程序認(rèn)定的事實(shí)不能發(fā)揮作用，這至少使法院拋開行政機(jī)關(guān)認(rèn)定的事實(shí)而再去重新認(rèn)定事實(shí)顯得不必要和多余，否則只會徒增資源的消耗和浪費(fèi)；另一方面這也可使法院有充足的精力和時間去對付復(fù)雜的法律問題，避免法院太深地卷入它不并擅長解決的事實(shí)糾紛之中，集中來考慮行政機(jī)關(guān)對法律問題的認(rèn)定是否正確。

（二）行政機(jī)關(guān)和法院分別是行政問題和法律問題的專家

英美法系將法律與事實(shí)加以區(qū)分并且采取不同的審查態(tài)度，另一重要根據(jù)建立在行政機(jī)關(guān)和法院專門職能有分工，以便能充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)和法院各自資源優(yōu)勢的基礎(chǔ)之上。在英美人看來，法官只是法律問題的專家，法官所接受的訓(xùn)練和每天所從事的工作更多是從法律角度來考慮問題，所以在法律問題上，對行政決定進(jìn)行嚴(yán)格而全面的審查是順理成章的。正如英國的德史密斯（de Smith）教授寫到：“在行政法中對（法律與事實(shí)）進(jìn)行區(qū)分最通常的原因是為了確定可以授權(quán)復(fù)審法院用自己的觀點(diǎn)代替最初作出決定機(jī)關(guān)的問題。這似乎是一個合理而有效的假定：認(rèn)為一旦法院有權(quán)就法律問題審查行政機(jī)關(guān)的決定，那么法院的干預(yù)就應(yīng)擴(kuò)展到法院的決定可能優(yōu)于受審查的行政決定中的問題。”

[35]相對而言法官在認(rèn)定事實(shí)方面不比行政機(jī)關(guān)有知識優(yōu)勢，行政機(jī)關(guān)往往是某一領(lǐng)域的行政專家。事實(shí)上，自十九世紀(jì)中葉工業(yè)革命以來，科學(xué)技術(shù)的發(fā)展不斷加快，社會分工日益細(xì)密，行政機(jī)關(guān)的作用也正是從這一時期開始凸現(xiàn)出來?！罢J(rèn)定事實(shí)的專業(yè)經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢是創(chuàng)設(shè)許多行政機(jī)關(guān)的一個重要原因”。 [36]每個行政機(jī)關(guān)往往都有各自經(jīng)過專業(yè)訓(xùn)練的一套行政人員班子，并配備有較為精良的技術(shù)設(shè)備，這為行政機(jī)關(guān)在認(rèn)定事實(shí)方面提供了良好的物質(zhì)條件。相反，法院不可能擁有相應(yīng)的技術(shù)設(shè)備，法官也缺乏相應(yīng)的專業(yè)知識，日益細(xì)密和具體的現(xiàn)代分工使得法院和法官具有每一行政領(lǐng)域的專門知識和經(jīng)驗(yàn)幾乎成為不可能。無怪乎美國法官尼利（Neely） 在一個案件的判決中提醒到：“必須記住，法院的五個法官每年要大約審理1，262個案件。我不是會計(jì)師，也不是電力工程師、金融家、銀行家、股票交易員或是系統(tǒng)管理分析家。期望法官去明智審查有關(guān)公共行政運(yùn)作詳情（intricacies）的5，000頁（行政）案卷真是荒唐透頂?！盵37]誠如尼利法官所言，在眾多涉及專門知識的行政領(lǐng)域內(nèi)指望法官去完全擔(dān)當(dāng)起審查任務(wù)實(shí)際上并不現(xiàn)實(shí)的，“如果法院要全面審查諸如州醫(yī)療檢查委員會這樣的行政機(jī)關(guān)的決定，‘它將發(fā)現(xiàn)自己在醫(yī)療學(xué)的迷宮中徘徊，或在藥典的秘笈面前蹉跎。’”[38]所以這正是英美法系要求法院在事實(shí)問題上尊重行政機(jī)關(guān)判斷通常只進(jìn)行合理性審查的重要原因。法院在司法審查中應(yīng)關(guān)注的是維護(hù)法律和法治原則的統(tǒng)一性，重點(diǎn)發(fā)揮它們正當(dāng)?shù)乃痉ㄗ饔?，而不?yīng)該作為行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督者發(fā)揮“上級行政機(jī)關(guān)”的作用，侵越行政機(jī)關(guān)“純粹的行政”職能而代替行政機(jī)關(guān)。[39]

不過，英美法系并沒有在法院尊重行政機(jī)關(guān)事實(shí)認(rèn)定上走極端，把行政機(jī)關(guān)的專業(yè)知識推向神圣化。相反，他們認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的專業(yè)知識并不能成為放棄對行政機(jī)關(guān)事實(shí)認(rèn)定進(jìn)行審查的充分理由。美國法官法蘭克福特（Frankfurter）在他審理的國家勞動關(guān)系委員會訴匹茲堡輪船公司（NLRB v. Pittsburgh Steam-

ship Co.）一案的口頭辯論中談及有關(guān)勞動關(guān)系委員會的專業(yè)知識和經(jīng)驗(yàn)時就曾指出：“法官對這些問題同樣也擁有豐富的經(jīng)驗(yàn)…?！盵40]較為強(qiáng)烈地暗示出在事實(shí)的認(rèn)定上不應(yīng)給予行政機(jī)關(guān)過多的尊重。從權(quán)力分立角度和尊重行政機(jī)關(guān)專業(yè)知識的策略出發(fā)以及出于提高效率的考慮，法院負(fù)有不能過多干預(yù)行政機(jī)關(guān)的義務(wù)，法院應(yīng)集中于它所精通的法律問題的審查，而不應(yīng)不自量力地思考“純行政性事務(wù)”。然而，法院也同時對人民負(fù)有保證行政行為公正、合理的義務(wù)，就法院與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系而言，這是司法制度最基本的工作任務(wù)。這即意味著法院司法審查的范圍必須寬泛到足以使公民能夠?qū)で蟮綄箤ζ錂?quán)利構(gòu)成嚴(yán)重威脅的行政行為的司法救濟(jì)手段。因而英美法系尤其是美國一直致力于尋求應(yīng)寬泛至防止危險的行政專橫的出現(xiàn)，但同時又應(yīng)縮小到正常的行政活動不為不必要的司法干預(yù)所擾亂這一理想的司法審查范圍。

簡言之，目前英美在審查行政機(jī)關(guān)所認(rèn)定的事實(shí)的一般態(tài)度是合理性審查而非正確性審查。這與英美法系對法律問題的完全的、嚴(yán)格的正確性審查不同。英美法系如此來區(qū)分法律與事實(shí)問題并采用不同的審查態(tài)度自然有歷史原因，但在英美法系二者的區(qū)分“最常見的作用是用來分配作出決定的權(quán)力和責(zé)任，它是普通法系一直用來確定兩個決定者之間關(guān)系常用的手段?！盵41]

三，對我國事實(shí)問題審查的理性思考

我國行政訴訟法第5條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進(jìn)行審查?！痹谛姓V訟法頒布不久就出現(xiàn)“一種觀點(diǎn)認(rèn)為，人民法院審理行政案件只對合法性進(jìn)行審查，即是說對事實(shí)問題不進(jìn)行審查，或者說，人民法院無權(quán)對事實(shí)問題進(jìn)行審查。”[42]至今仍有人認(rèn)為行政訴訟應(yīng)是一種法律審而不包括事實(shí)審。那么人民法院是否應(yīng)對行政行為所涉及的事實(shí)問題進(jìn)行審查？又應(yīng)怎樣理性地認(rèn)識我國法院對待行政機(jī)關(guān)認(rèn)定事實(shí)的立場呢？

首先我們應(yīng)澄清的是法律審的概念。學(xué)術(shù)討論和研究必須基于明晰的概念和準(zhǔn)確的界定。否則，任何的討論和研究難在同一基礎(chǔ)和層面進(jìn)行。黑格爾曾說過：“按照形式的、非哲學(xué)的科學(xué)方法，首先一件事就是尋求和要求定義，這至少是為了要科學(xué)的外觀的緣故?！盵43]不過，在行政訴訟是否包括事實(shí)審問題的討論中，對法律審和事實(shí)審的準(zhǔn)確界定決不僅僅是為了科學(xué)的外觀的緣故，而關(guān)涉到對該問題完全不同的理解和解決方式。

法律審與事實(shí)審嚴(yán)格來說并不是中國訴訟法學(xué)中的用語，也少見于國外的行政訴訟和司法審查中。很大程度上它們是中國法學(xué)者為了描述和概括英美法系中法官與陪審團(tuán)的不同作用和大陸法系第三審及英美最高審級[44]對某些案件審查范圍時所使用的概念。在英美法系中，法律審可以指下列幾種情況：第一指在有陪審團(tuán)參與審理的刑事和民事案件中，“陪審團(tuán)的職責(zé)是參加庭審，聽取證據(jù)，然后進(jìn)行評議，就訴訟中的事實(shí)” [45]作出裁斷，由陪審團(tuán)來決定事實(shí)問題（issue of fact）；而法官則只決定有關(guān)的法律問題（issue of law），在陪審團(tuán)所認(rèn)定的事實(shí)基礎(chǔ)上對法律問題作裁判。此種含義上，法律審與事實(shí)審是相對于法官與陪審團(tuán)的作用而言的，法律審與事實(shí)審兩個概念多是表明法官和陪審團(tuán)各自處理的問題不同而已。就整個審級和案件而言，仍然是不對事實(shí)和法律問題審查程度進(jìn)行區(qū)分的全面審理。第二指在有陪審團(tuán)參與審理而引起的上訴審案件中，為了不使陪審制所體現(xiàn)出的陪審團(tuán)在認(rèn)定事實(shí)方面的優(yōu)勢流于形式，[46]上訴審法院通常給予陪審團(tuán)的事實(shí)裁決較大程度的尊重，上訴審也就較少關(guān)注事實(shí)問題，而更側(cè)重于對法律問題進(jìn)行審查。因而可以說在因有陪審團(tuán)參加審理而引發(fā)的上訴審案件中更多體現(xiàn)為是對法律問題的審理。有人也將此稱為是法律審，以區(qū)別于一審中的全面審理。第三指在英美最高審級所審理的許可上訴案件中，[47] 法院通常僅僅對有普遍法律意義的案件才給予當(dāng)事人上訴權(quán)，法院也僅僅對相應(yīng)的法律問題作出闡釋。

在大陸法系，今天并無與英美法系相對應(yīng)的陪審制度。即使像法德過去曾效仿英美陪審制讓陪審團(tuán)決定事實(shí)問題這樣的國家，都已對原有的陪審制度進(jìn)行了改革，由法官和陪審員共同決定事實(shí)和法律問題。[48]但這并不意味著在大陸法系不存在區(qū)分法律與事實(shí)問題的情形，只不過大陸法系法律審只存在于上訴審中，且僅存在于第三審中。大陸法系國家在刑事與民事訴訟制度中大抵采用三審制，在首次上訴審（即第二審）中法院如同第一審那樣采用全面審理的方式，既對法律問題也要對事實(shí)問題進(jìn)行審理并作出裁判。但在二次上訴審（即第三審）中原則上是法律審，當(dāng)事人“只能針對適用法律的問題提出異議”，法院 “只審查原審在程序法和實(shí)體法的適用上有無錯誤”。[49]因而在大陸法系只有相當(dāng)于英美法系上述第三種含義的法律審。大陸法系國家之所以在第三審中采用法律審，“其重大意義在于使上級法院發(fā)揮其在確定和統(tǒng)一解釋和適用國內(nèi)法律方面的機(jī)能?！薄耙?yàn)閺木葷?jì)當(dāng)事人來說，事實(shí)審重復(fù)兩個審級就是充分的?！盵50] 因而在大陸法系承認(rèn)第三審為法律審而非全面審查其理論上是認(rèn)為經(jīng)過兩級法院的審理事實(shí)已經(jīng)確定，第三審必須以第二審法院的所認(rèn)定的事實(shí)為依據(jù)，“法律先驗(yàn)地推定其判決認(rèn)定的事實(shí)是正確的”，[51] 所以第三審法院“審查的重點(diǎn)應(yīng)該以事實(shí)審調(diào)查的結(jié)果為依據(jù)，而不用再為事實(shí)的重新認(rèn)定。”[52]故大陸法系法律審的含義包括以下幾個方面：1，法院原則上只審查下級法院在法律方面的判斷是否正確，只在例外情況下才審查有關(guān)的事實(shí)問題；2，“第三審法院，應(yīng)以第二審判決確定之事實(shí)為判決基礎(chǔ)”；[53]3，當(dāng)事人原則上不得以新事實(shí)和證據(jù)爭執(zhí)原判決所認(rèn)定的事實(shí)，法院原則上也不得接受新證據(jù)。簡言之，大陸法系的法律審指法院既“不重新認(rèn)定案件的事實(shí)，也不能審查原判決對事實(shí)的認(rèn)定是否妥當(dāng)，而且要在原判決事實(shí)的基礎(chǔ)上進(jìn)行法律判斷?！盵54]這里的法律審意味著第三審法院的審查范圍僅限于法律問題，而對事實(shí)問題第三審法院原則無權(quán)過問，而非簡單地第三審法院不對事實(shí)問題進(jìn)行重新認(rèn)定。

因而若以法院作為整體來考慮，國外的法律審主要存在兩種情形，第一是英美法系在因有陪審團(tuán)參加審理而引起的上訴審中，上級法院通常并不對陪審團(tuán)在一審中認(rèn)定的事實(shí)進(jìn)行審查，法院的審查主要是法律問題。這是出于對陪審團(tuán)尊重的緣故。第二是英美最高審級所受理的許可上訴案件和大陸法系的第三審中，法院原則上僅就法律問題作出決定，法院是在前一判決所認(rèn)定事實(shí)的基礎(chǔ)上適用法律的。不過從嚴(yán)格意義上講只有第二種情形才能稱得上是純粹的法律審。因?yàn)橹挥性诘诙N情形下，法院才先驗(yàn)地認(rèn)定前一判決在事實(shí)認(rèn)定上是正確的，英美最高審級所受理的許可上訴案件和大陸法系的第三審旨在讓法院發(fā)揮其在確定和統(tǒng)一解釋與適用法律方面的機(jī)能，以便使法院能對具有普遍法律意義的法律問題作出統(tǒng)一闡釋。因而其原則上并不涉及事實(shí)問題。而我們說上訴審法院對有陪審團(tuán)參加審理的案件主要體現(xiàn)為法律審，并不是上訴審法院事先推定陪審團(tuán)認(rèn)定的事實(shí)是正確的，只是上訴審法院“對陪審團(tuán)盡可能的尊重而相信似乎合理的事情”[55]才使這類案件的上訴審主要體現(xiàn)為法律審。這里隱含的是仍然存在著對陪審團(tuán)認(rèn)定事實(shí)的審查，只是審查范圍和程度較小較低而已。[56]

假若上述分析正確，我們可以再進(jìn)一步來以此來對照國外行政訴訟（司法

審查）對待行政機(jī)關(guān)事實(shí)認(rèn)定的態(tài)度。且不論大陸法系國家由于不對法律問題和事實(shí)問題進(jìn)行區(qū)分當(dāng)然不存在法律審的問題，即使在對法律問題與事實(shí)問題進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分的英美國家，也并不存在上述兩種意義的法律審。若法院在司法審查中先驗(yàn)地推定行政機(jī)關(guān)的事實(shí)認(rèn)定是正確的，那么無疑司法審查的范圍將極其狹窄，司法審查將喪失保護(hù)公民權(quán)益的作用。同樣把行政機(jī)關(guān)的地位等同于陪審團(tuán)的地位也是不恰當(dāng)?shù)摹徖砩鲜鰢覄趧雨P(guān)系委員會訴匹茲堡輪船公司一案的法蘭克福特法官就“明確反對把它與陪審團(tuán)裁決標(biāo)準(zhǔn)相類比”，因?yàn)樗J(rèn)為“如果行政機(jī)關(guān)有完全的自由按自己的意愿去認(rèn)定事實(shí)，而不管證據(jù)或從證據(jù)中得出的結(jié)論如何，那么行政機(jī)關(guān)就可能改變了法律或法律原則的運(yùn)作以致實(shí)際上改變了它們的意義。”[57]把上訴審中法院對陪審團(tuán)認(rèn)定的事實(shí)幾乎采取完全尊重態(tài)度等同于司法審查中行政機(jī)關(guān)認(rèn)定的事實(shí)審查標(biāo)準(zhǔn)是英美人所反對的，英美人一般認(rèn)為對行政機(jī)關(guān)所認(rèn)定的事實(shí)的審查標(biāo)準(zhǔn)介于對陪審團(tuán)認(rèn)定事實(shí)的審查標(biāo)準(zhǔn)與在上訴審法院在審查初審法官所認(rèn)定事實(shí)的“明顯錯誤”（clearly erroneous）標(biāo)準(zhǔn)之間。英美國家對待行政機(jī)關(guān)的事實(shí)認(rèn)定的態(tài)度基本是既尊重又不放棄審查的中間性道路。這賦予了法院一定的選擇余地，它實(shí)際意味著“如果法院愿意擴(kuò)大對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行司法審查的范圍，要防止它們是困難的。因?yàn)樵谝院畏N合適的方式適用諸如‘合理性’和‘實(shí)質(zhì)性證據(jù)’這類概念時法院擁有所必需的司法裁量權(quán)?！盵58]

因而在國外的行政訴訟（司法審查）中并不存在法律審制度，法院對行政機(jī)關(guān)的決定采取全面審查制度，只不過在以英、美、法為代表的國家將法律問題與事實(shí)問題區(qū)分開來，并采用不同的審查標(biāo)準(zhǔn)，相對而言，法院對行政機(jī)關(guān)的事實(shí)認(rèn)定審查標(biāo)準(zhǔn)低于對法律問題的審查標(biāo)準(zhǔn)。而置我國行政訴訟法第4條“人民法院審理行政案件，以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩?！敝?guī)定以及我國行政訴訟法的立法精神和具體的證據(jù)制度于不顧，只簡單從我國行政訴訟法中所出現(xiàn)的“合法性審查”的字面解釋就推斷我國的行政訴訟應(yīng)是法律審，無論從理論上還是從我國的法律制度上看都是不能成立的。不過仍然存在的問題是我國行政訴訟制度究竟是否應(yīng)采用將法律問題與事實(shí)問題區(qū)分并采用不同的審查態(tài)度呢？對此我們應(yīng)從兩個方面來分析。

從我國現(xiàn)有的行政法制度來看，目前并不具備英美這些國家將法律問題與事實(shí)問題區(qū)別對待，在行政訴訟中降低對事實(shí)問題審查標(biāo)準(zhǔn)的條件。英美法系國家對行政機(jī)關(guān)事實(shí)問題和法律問題決定采用不同的審查標(biāo)準(zhǔn)，除了有歷史原因外，更主要是基于他們的較為完善的行政法制度和司法審查制度，基本條件是：1，行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員擁有精良的技術(shù)設(shè)備和行政專業(yè)知識，在認(rèn)定事實(shí)方面比法院具有較明顯的優(yōu)勢；2，具有成熟的行政程序制度。既能保證行政機(jī)關(guān)專門知識專門技能的充分發(fā)揮又能防止行政恣意和行政專橫的任意出現(xiàn)起到保護(hù)公民合法權(quán)益的作用，行政程序具備能促使行政機(jī)關(guān)努力作到正確認(rèn)定事實(shí)的品質(zhì)；3，完善的司法審查制度。法院必須有能力擔(dān)當(dāng)起將法律問題與事實(shí)問題進(jìn)行區(qū)分并對行政機(jī)關(guān)事實(shí)認(rèn)定進(jìn)行合理性審查的任務(wù)，同時法院又必須使司法審查擔(dān)負(fù)起抑制行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)的作用，不會因此降低司法對行政的監(jiān)督力度。且不說我國法律制度沒有將法律與事實(shí)嚴(yán)格區(qū)分開來的先例，而更關(guān)鍵的是，從目前我國行政機(jī)關(guān)的設(shè)備和公務(wù)員的業(yè)務(wù)素質(zhì)、現(xiàn)有行政程序狀況以及行政訴訟法的實(shí)施情況來看，我國良性的行政法制度也尚未真正建立起來，因而并不具備國外在行政訴訟中實(shí)行二元審查標(biāo)準(zhǔn)的契機(jī)。所以要求我國現(xiàn)階段的行政訴訟降低對事實(shí)問題的審查力度的主張并不現(xiàn)實(shí)。在行政訴訟中賦予人民法院必要的調(diào)查權(quán)實(shí)為現(xiàn)實(shí)所需，否則難以有效保護(hù)公民的合法權(quán)益。

不過從前瞻性和發(fā)展角度出發(fā)，隨著我國相關(guān)行政法制度的逐步建立和完善，我們確應(yīng)建立將行政決定中的法律問題與事實(shí)問題進(jìn)行區(qū)分并采用二元審查標(biāo)準(zhǔn)的制度。盡管法律問題與事實(shí)問題有時很難分開，但法律問題與事實(shí)問題畢竟是兩種本質(zhì)不同的事物，對它們的認(rèn)識需要遵循不同的規(guī)則；同時行政機(jī)關(guān)和法院也是兩個性質(zhì)和職能不同的政府機(jī)構(gòu)，它們各自擁有不同的業(yè)務(wù)素質(zhì)和專長，法律制度的設(shè)計(jì)理應(yīng)使它們能充分發(fā)揮各自的作用。這也正是英美國家區(qū)分法律與事實(shí)問題的重要原因。不過英美將事實(shí)與法律進(jìn)行區(qū)分并不是要放棄對事實(shí)問題的審查，而只是采用相對于對法律問題進(jìn)行審查要低的審查標(biāo)準(zhǔn)。而且從總體來看英美國家并沒有降低對事實(shí)認(rèn)定的要求，英美主要是通過發(fā)揮行政機(jī)關(guān)在認(rèn)定事實(shí)上的優(yōu)勢和完善的行政程序機(jī)制來保證事實(shí)認(rèn)定的正確性，而司法審查只發(fā)揮事后監(jiān)督作用。相比較而言，大陸法系多數(shù)國家雖然也強(qiáng)調(diào)法院在行政訴訟中的事后監(jiān)督作用，但在案件實(shí)體真實(shí)發(fā)現(xiàn)方面，法院作用遠(yuǎn)比英美要大的多，法院甚至可以主動去調(diào)查收集證據(jù)。若拿英美人的眼光看這即意味著大陸法系的法院實(shí)際在某種程度上擔(dān)當(dāng)著一定行政職能，盡管本質(zhì)上這不是為了作出行政決定而是出于弄清行政機(jī)關(guān)是否違法行政。在英美人看來而且實(shí)際上的確在多數(shù)情況下是通過行政程序由行政機(jī)關(guān)來完成的事實(shí)認(rèn)定正確性的任務(wù)，在大陸法系將它滯后于訴訟程序之中。盡管兩大法系最終都是通過法院的訴訟程序保證事實(shí)認(rèn)定的正確，但它們的作法卻不同。英美重在突出行政機(jī)關(guān)在認(rèn)定事實(shí)方面本身的能動作用，力求在行政程序中就確保事實(shí)認(rèn)定的正確性和準(zhǔn)確性；法院在司法審查中只保留對行政機(jī)關(guān)事實(shí)認(rèn)定消極的最終的審查權(quán)，法院并不承擔(dān)發(fā)現(xiàn)案件真實(shí)的任務(wù)，這也并非法院的專長。大陸法系并不太重視區(qū)分行政機(jī)關(guān)和法院在事實(shí)問題與法律問題上的優(yōu)勢，傳統(tǒng)上也并不重視對行政程序的建設(shè)，因而在保證事實(shí)認(rèn)定的正確性上不得不更多發(fā)揮法院的作用，以期通過法院的監(jiān)督作用確保行政機(jī)關(guān)的公正執(zhí)法。當(dāng)然不可否認(rèn)這同樣可以達(dá)到行政公正和保護(hù)公民合法權(quán)益的終極目的，但與英美相比這種行政公正顯得有些沉重有些遲緩，而且也不利于發(fā)揮行政機(jī)關(guān)和法院各自的優(yōu)勢和專長，與現(xiàn)代愈來愈細(xì)密化的分工要求不相適宜，不利于發(fā)掘行政程序在保證行政機(jī)關(guān)認(rèn)定事實(shí)正確性和準(zhǔn)確性上的原創(chuàng)作用。因而我們更有理由借鑒英美的作法。有趣的是作為大陸法系的典型代表――法國在行政訴訟中對待事實(shí)問題的審查態(tài)度與英美（尤其是美國）具有很多的相似之處。這種相似之處不是偶然的巧合，我們更有理由相信它反映了某種更深刻的道理，這也代表著行政訴訟審查范圍的世界發(fā)展方向。不過在對待事實(shí)問題的審查態(tài)度上，我們并不能采用一刀切的審查方式。美國和法國根據(jù)對行政機(jī)關(guān)不同的要求和對公民權(quán)利保護(hù)的需要而對事實(shí)問題采用不同的審查標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)為不同層次的監(jiān)督力度，應(yīng)成為我們今后的發(fā)展方向。

[1] 以1952年R. v. Northumberland Compensation Appeal Tribunal ex p. Shaw一案為起點(diǎn)， 請參見T. J. Grout： Public Law， Macdonald Evans Ltd.， 1984， p. 124.

[2] Timothy Endicott： Questions of Law， The Law Quarterly Review， Sweet Maxwell， London， Vol.114， April 1998， p295.

[3] See P. P. Craig： Administrative Law， Sweet Maxwell， London， 1983， p. 313.

[4] H.W.R. Wade： Administrative Law， 6th edition， Clarendon Press， Oxford， 1988， p. 283.

[5] Ibid. p.320.值得注意的是，這里的上訴是指與司法審查并存的、由制定法所賦予公民的救濟(jì)手段，而司法審查則是普通法上的救濟(jì)制度。上訴管轄權(quán)的機(jī)關(guān)不一定都是法院，根據(jù)制定法的具體規(guī)定，也有可能是行政裁判所或部長。請參見[英]威廉·韋德著：《行政法》，徐炳等譯，中國大百科全書出版社，1997年版，第39頁以下；王名揚(yáng)著：《英國行政法》，中國政法大學(xué)出版社，1987年版，第149頁以下。

[6] Supra note 3， p. 334.

[7] Supra note 4， p. 320； 英國1965和1971年兩個案件的判決“在某種程度上有助于接受美國的‘實(shí)質(zhì)性證據(jù)’規(guī)則?！保?E I Sykes 、D J Lanham、R R S Tracey： General Principles of Administrative Law， Butterworths Pty Limited， Sydney， 1979， p. 89.）

[8] Supra note 4， p. 326.

[9] Supra note 4， p.329.

[10] Quinby v. Conlan， 104 U.S. 420，426（1882）。

[11] 王名揚(yáng)著：《美國行政法》，中國法制出版社，1995年版，第681頁。

[12] See Kenneth F.Warren： Administrative Law in the Political System， 3rd Edition， Prentice Hall， Upper Saddle River， New Jersey， 1996， pp. 445-450.

[13] 參見前引[11]，王名揚(yáng)書，第694－695頁。

[14] See E I Sykes 、D J Lanham、R R S Tracey： General Principles of Administrative Law， Butterworths Pty Limited， Sydney， 1979， p.89.

[15] 該法的中譯本載《行政法學(xué)研究》1996年第1期。

[16] 有關(guān)澳大利亞對行政機(jī)關(guān)事實(shí)認(rèn)定的審查理由及其發(fā)展，可參見Susan Streets： Administrative Law， Butterworths， Sydney， 1997， pp.107-110， pp.118-134.

[17] [德]韓內(nèi)持（Werner Hanisch）：《德國的行政司法》，載宋冰編：《程序、正義與現(xiàn)代化――外國法學(xué)家在華演講錄》，中國政法大學(xué)出版社，1998年版，第64頁。

[18] 前引[17]，韓內(nèi)持文，第71頁。

[19] 參見楊建順著：《日本行政法通論》，中國法制出版社，1998年版，第63頁。

[20] [印]M·P·賽夫著：《德國行政法――普通法的分析》，周偉譯，臺灣五南圖書出版公司印行，1992年版，第192頁。

[21] 近來日本又對有關(guān)行政訴訟制度進(jìn)行反思，認(rèn)為在事實(shí)認(rèn)定及法令的適用涉及特殊的專門技術(shù)性知識的行政領(lǐng)域中，宜設(shè)置專門行政機(jī)關(guān)并通過嚴(yán)格的行政程序?qū)κ聦?shí)進(jìn)行認(rèn)定，而法院應(yīng)采用實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)審查這些事實(shí)認(rèn)定。對此可參見楊建順著《日本行政法通論》（中國法制出版社，1998年版，第741－745、776－777等頁）。

[22] 王名揚(yáng)主編：《外國行政訴訟制度》，人民法院出版社，1991年版，第269-270頁。

[23] 前引[22]，王名揚(yáng)主編書，第105頁。

[24] 王名揚(yáng)著：《法國行政法》，中國政法大學(xué)出版社，1989年版，第696頁。

[25] 參見前引[24]，王名揚(yáng)書，第696－670頁。

[26] 參見前引[22]，王名揚(yáng)主編書，第100－101頁。

[27] [美]馬文·佩里主編：《西方文明史》（上），胡萬里等譯，商務(wù)印書館，1993年版，第3頁。

[28] 參見王名揚(yáng)著：《英國行政法》，中國政法大學(xué)出版社，1987年版，第180頁。

[29] C.T.Emery 、 B. Smythe： Error of Law In Administrative Law， The Law Quarterly Review Vol.100 ， Oct.1984， p.612.

[30] Bernard Schwartz： Administrative Law， 3rd edition， Little， Brown and Company， 1991， pp.633－634.

[31] Ibid. p.634.

[32] [日]谷口安平著：《程序的正義與訴訟》，王亞新、劉榮軍譯，中國政法大學(xué)出版社，1996年版，第4頁。

[33] 前引[11]，王名揚(yáng)書，第658頁。

[34] 大陸法系多數(shù)國家在刑、民訴訟中實(shí)行三審制，其中第三審為法律審，法院原則只審查法律問題。對此可參見第三部分有關(guān)論述。

[35] Supra note 29， p. 616.

[36] Stephen G.Breyer 、Richard B.Stewart： Administrative Law and Regulatory Policy， 2nd edition， Little， Brown and Company， 1985， p.202.

[37] Monongahela Power Co. v. PSC， 276 S.E.2d 179， 189（W. Va. 1981）。

[38] Supra note 30， p. 625.

[39] Supra note 12， p. 444.

[40] Supra note 36， pp. 203-204.

[41] Supra note 2， p. 295.

[42] 江必新著：《行政訴訟法――疑難問題探討》，北京師范學(xué)院出版社，1991年版，第65頁。

[43] [德]黑格爾著：《法哲學(xué)原理》，商務(wù)印書館，1961年版，第2頁，引文中的著重號為原作者所加。

[44] 即英國的上議院和美國的最高法院。

[45] 程味秋主編：《外國刑事訴訟法概論》，中國政法大學(xué)出版社，1994年版，第18頁。

[46] 關(guān)于陪審團(tuán)在認(rèn)定事實(shí)上的優(yōu)勢請參見Richard L. Marcus、Martin H. Redish、Edward F. Sherman： Civil Procedure—A Modern Approach， West Publishing Co.， St. Paul， Minn.， 1989， p. 435.

[47] 在英美最高審級所管轄的上訴案件中，并非所有的案件當(dāng)事人都具有當(dāng)然的（as of right）上訴權(quán)，對某些案件的上訴是否受理法院具有自由裁量權(quán)。為與前一類上訴案件區(qū)分開來，此類上訴案件可稱之為許可上訴案件。

[48] 參見前引[45]，第108、137頁。

[49] 王以真主編：《外國刑事訴訟學(xué)》，北京大學(xué)出版社，1994年第二版，第353頁。

[50] [日]兼子一、竹下守夫著：《日本民事訴訟法》（新版），白綠鉉譯，法律出版社，1995年版，第235頁。

[51] 前引[49]，王以真主編書。

[52] 劉俊麟、林家祺著：《民事訴訟法》，臺灣書泉出版社，1995年版，第699頁。

[53] 前引[52]，劉俊麟、林家祺書。

[54] 前引[50]，兼子一、竹下守夫書。

[55] Supra note 36， p.203.

[56] 國內(nèi)有學(xué)者認(rèn)為在英美刑、民事案件中陪審團(tuán)對事實(shí)的認(rèn)定具有最終性和不受上級法院的審查性，這種觀點(diǎn)并不十分正確。盡管法院對陪審團(tuán)的裁決（verdict）采取尊重態(tài)度，不過法院在上訴審中仍對陪審團(tuán)據(jù)以作出裁決的事實(shí)認(rèn)定是否有充足的證據(jù)支持具有一定的審查權(quán)。對此可參見宋冰編：《程序、正義與現(xiàn)代化――外國法學(xué)家在華演講錄》，中國政法大學(xué)出版社，1998年版，第176、178頁； Rupert Cross Nancy Wilkins： An Outline of the Law of Evidence， 5th edition， Butterworth Co.（Publishers） Ltd.， 1980， pp. 24-25； John J. Cound、Jack H. Friedenthal 、Arthur R. Miller 、John E. Sexton： Civil Procedure—Cases and Materials， 4th edition， West Publishing Co.， 1985， pp. 1051-1052.

[57] Supra note 36， p. 203， p. 202.

[58] Supra note 12， p. 449.