【內容提要】社會主義政治文明作為現代政治文明發展的先進形態，其核心和精髓是人民民主。發展黨內民主，既是政治文明的內在要求，也是推進政治文明建設的重要保證。發展黨內民主不僅僅是作風層面的問題，更重要的是黨內民主制度的建設問題。通過進一步建立健全黨內民主制度、啟動和推進社會主義政治文明建設，關鍵是要以保障黨員民主權利為基礎，改革和完善切實保障黨員民主權利的各項制度；以完善黨的代表大會制度和黨的委員會制度為重點，改革黨內民主的體制和機制。

【關 鍵 詞】黨內民主/政治文明/人民民主/制度

黨的十六大把發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，作為全面建設小康社會的重要目標，不僅使我們對人類文明的理解更加全面，而且也使“富強、民主、文明”三大奮斗目標都有了實踐載體，有利于推進社會主義民主政治的制度化、規范化、程序化。發展黨內民主，既是黨自身生存發展的內在要求，也是推進人民民主、建設社會主義政治文明的客觀需要。以黨內民主推動人民民主，是建設中國特色社會主義政治文明的戰略選擇。

一、黨內民主與政治文明的概念及內涵

（一）黨內民主。黨內民主，就是全體黨員一律平等地直接或間接參與、決定和管理黨內事務，就是黨員意愿、主張的充分表達和主動性積極性的充分發揮。黨內民主的前提是全體黨員一律平等。黨內民主的實質是黨的一切權力屬于黨員，黨內的一切事務由黨員當家作主。概言之，黨內民主就是全體黨員在黨內當家作主的權利和制度。

1.黨內民主是黨員當家作主的權利。黨員是黨內權利的主體，黨員的民主權利主要體現在幾項重要原則上。一是平等原則。就是所有黨員參與對黨的事務管理的權利和義務完全平等；代表大會的所有代表、黨的委員會的所有委員參與對黨的重大問題決定的權利和義務也都完全平等。平等是民主的基石，沒有平等也就不會有民主。二是公開原則。列寧說過，完全的公開性是民主的必要條件，“沒有公開性而來談民主制是很可笑的”。黨內重大事務特別是決策活動必須公開，重大情況要讓黨員知道，重大問題要經黨員討論。知情是參與和監督的前提。三是多數決定原則。凡屬于黨內重大問題，都應交全體黨員或者黨員代表或者黨的領導集體討論，在充分討論的基礎上，嚴格按照少數服從多數的原則投票表決。從操作的層面講，民主是依靠大家的智慧進行決策，形成和實現多數人的意志，所以決策的結果容易接近真理，出現了錯誤也能得到及時的糾正。四是選舉和監督原則。選舉權和監督權是民主的兩個最基本的要素。它們既是實現民主的重要形式，更是實現民主的重要保證。選舉的實質是進行權力的委托，監督就是控制、監察、保證他人按照自己的意志和利益行使權力的行為過程。黨的各級領導機關是黨內權力的受托者，必須接受它們的委托者——廣大黨員和黨員代表的選擇和監督。

2.黨內民主是一種制度。黨員在黨內當家作主的政治地位、民主權利，必須在黨內政治生活和黨的根本制度中得到體現。民主集中制作為黨的根本組織制度和領導制度，正是黨內民主的制度表現。它所規范的主要是以民主為基礎的黨的各級代表大會和代表會議制度，以及黨委會的集體領導原則，要求在充分發揚民主的同時堅持黨的集中統一領導原則，把權力集中于黨組織而絕非個人手里。任何背離這一制度規范的行動，都可能脫離人民群眾，而且使上級脫離下級，甚至在同級里也勢必造成少數人或個人脫離多數，少數人或個人專斷的局面。

（二）政治文明。政治文明是人類文明體系中不可或缺的重要組成部分。早在1844年馬克思就使用過“政治文明”的提法。后來，馬克思在《〈政治經濟學批判〉序言》中曾對人類的文明體系作過經典的論述，指出文明的結構應分為三個部分，即物質文明、政治文明和精神文明。人類社會的改造和進步，最終都表現在三個文明及人的自身的發展中。政治文明作為人類政治發展到一定歷史階段的成果和狀態，反映了特定社會的物質文明和精神文明建設的制度化、規范化、程序化的水平，反映了一定社會政治生活的發展、變化和進步狀態。深刻認識政治文明的內涵，應該從橫向和縱向兩個方面進行分析。

1.從橫向分析，政治文明的主要特征就是民主和法治。所謂民主，就是主權在民。與此相關，任何國家機關的權力，都來自公民權力的讓度，公權機關的任何活動，都應當以尊重和維護公民權利為最高準則。任何違背公民根本意愿的主張和行為，都是不合理的，都應當得到糾正。所謂法治，就是在一個社會里，任何組織和個人的行為，都應當符合法律既定的原則和具體規定。特別是要遵循憲法這一公民的權利書，任何有背憲法精神的行為和規定，都應當被制止；行政機關應當依照法定的職權和程序辦事，禁止任意行政。

2.從縱向分析，政治文明大致包括政治意識形態、政治法律制度和政治實踐行為三方面內容。政治意識形態，是系統地、自覺地、直接地反映社會政治現象的思想體系，它是政治文明的精神狀態。先進的政治文明應包括諸如自由、人權、民主、平等以及公開、公平、公正等政治原則；民主、高效、廉潔的行政觀念等進步的政治思想、政治道德、政治思維方式。政治意識形態屬于上層建筑，它產生于一定的經濟基礎，反過來也要為維護這一經濟基礎服務。政治法律制度，是一定社會中反映統治階級意志的國家政權組織形式和管理方式以及國家結構形式和公民在國家生活中的地位，它是政治文明的規范要求。先進的政治文明應包括諸如領導制度、選舉制度、行政制度、人事管理制度等完善、規范的民主政治制度以及協調配套的政治運行機制、監督規程等。政治法律制度由統治階級確立，并為統治階級的根本利益服務。它的實質是特定形式的民主與專政的統一。政治實踐行為，是政治意識形態和政治法律制度的政治文明在全部社會領域中的具體實施和表現。因此，先進的政治文明還應包括諸如法院、反貪部門和公正機關等具體實踐民主、法制的部門及行為等。政治實踐行為既是政治意識形態和政治法律制度在社會政治生活中的能動反映和體現，又是兩者賴以產生和發展的源泉。只有把動態的政治實踐行為列入政治文明范疇，政治文明才是歷史與現實、抽象與具體、靜態與動態、認識世界與改造世界相統一的人類文明的成果與結晶。

政治文明是社會進步生生不息的過程，它依據一定的條件而產生，又依據變化的條件而改變，舊的文明衰落了，新的文明又產生了。社會主義政治文明是對人類一切政治文明成果的批判繼承，是現代政治文明發展的先進形態。作為人類政治文明發展的新飛躍，社會主義政治文明突出表現為黨的領導、人民當家作主與依法治國相統一，三者的有機統一構成了中國特色社會主義政治文明的基本內涵。

二、黨內民主是建設社會主義政治文明的內在要求和根本保障

政治文明的建設和發展，必須以政黨為中樞，由政黨來引導，而政黨本身又必須是政治文明的體現者。這是西方國家政治文明建設提供給人類的一條重要經驗。社會主義政治文明本質上是人民民主的政治文明。中國共產黨作為中國法定的執政黨，在政治文明建設中，只有本身首先是民主的，才能擔當起領導國家和社會文明發展的職責。發展黨內民主，既是政治文明的內在要求，也是推進政治文明建設的重要保證。

（一）發展黨內民主是政治文明的內在要求。黨內民主問題，歷來是黨的建設的一個重大問題，同樣也是建設社會主義政治文明的一個核心問題。黨的十六大把黨內民主置于關系到黨的生死存亡的戰略高度，這是對黨的歷史經驗教訓的科學總結。實踐表明，什么時候黨內民主堅持和發揚得好，我們黨及黨所領導的事業就充滿生機，蒸蒸日上，即使犯了錯誤、出了偏差也能夠及時糾正。什么時候黨內民主受到削弱和破壞，黨就會犯錯誤，黨的事業就會遭受嚴重挫折。

1.只有發展黨內民主，才能最大限度地發揮全黨的積極性、主動性和創造性。建設中國特色社會主義事業是一項嶄新的偉大事業，馬克思沒有講過，我們的前人沒有做過，其他社會主義國家沒有干過，任務光榮而艱巨。這就要求我們充分發揮全黨全國人民的積極性、主動性和創造性，凝聚全黨的意志和力量。民主是凝聚力量的強大紐帶。鄧小平同志曾經說過：“調動積極性就是最大的民主”。20多年來，改革開放所取得的各項成就說明，只有發展黨內民主，才能把全黨的積極性、主動性、創造性調動起來，把全黨的智慧集中起來，把全黨的意志凝聚起來，使廣大黨員以主人翁的姿態投身黨的宏偉事業，形成推進中國特色社會主義的巨大力量。

2.只有發展黨內民主，才能形成生動活潑的政治局面。民主是解放思想的重要條件。只有發展黨內民主，在全黨形成認真學習的風氣、民主討論的風氣、積極探索的風氣和求真務實的風氣，廣大黨員才能敞開思想，暢所欲言，各抒己見，才能敢講真話、實話、心里話，也才能充分表達新的見解、觀點和思想，從而形成生動活潑的政治局面。

3.只有發展黨內民主，才能正確開展批評和自我批評，實行黨內監督。批評和自我批評，是我們黨抵御各種政治灰塵和腐朽思想侵蝕、糾正自身錯誤、解決黨內矛盾、維護黨的紀律的有效方法。只有發展黨內民主，才能形成良好的氛圍，使全黨始終拿起批評和自我批評的武器，開展積極的思想斗爭，對領導干部實行切實有效的黨內監督，不斷提高解決自身問題的能力，從而保證黨對社會主義現代化建設事業實施正確的領導。

（二）發展黨內民主是推進政治文明建設的重要保證。建設政治文明，重點是發展社會主義民主政治，實現高度的人民民主。發展黨內民主，對人民民主的發展具有重要的示范和導向作用。通過發展黨內民主推進人民民主，通過各級黨組織和廣大黨員在政治文化觀念和政治行為等方面的榜樣力量，影響和推動全社會政治文明的發展，這是實行人民民主對黨內民主的必然要求。

1.黨內民主與人民民主的相互關系決定了黨內民主對政治文明建設具有根本性、全面性的影響。黨內民主和人民民主的層次和范圍雖然不同，但都是社會主義民主政治的基本內容，二者具有內在的統一性、關聯性和互動性關系。

就其統一性而言，黨內民主和人民民主都是馬克思主義指導下的民主，都必須堅持黨的領導地位和社會主義的根本政治制度。從目標指向來看，二者都以建設中國特色社會主義政治文明作為共同的價值目標，在貫徹民主集中制原則的基礎上，有秩序有步驟地推進。就其關聯性而言，黨是民主政治體系的主導，人民是民主實踐的主體；黨內民主是人民民主賴以健康發展的政治前提，人民民主是社會主義民主政治的最高形態和根本目標；黨內民主與人民民主相互影響、相互制約、相互促進，統一于中國特色社會主義政治文明建設的偉大實踐。就其互動性來看，黨內民主對人民民主具有直接的指導和推動作用，人民民主對黨內民主的發展也具有促進作用。作為執掌國家政權的共產黨，黨員的政治參與意識、熱情和能力直接影響人民群眾政治參與的積極性和水平；黨內民主生活狀況直接影響人民民主權利的保障和實現程度；黨內政治生活的制度化直接影響國家政治生活的制度化。與此同時，人民群眾是國家權力的主體，共產黨執政的最核心問題就是如何領導國家政權，通過制度和法律保障人民當家作主權利的實現。中國共產黨在實踐人民民主的過程中，逐步形成了“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”的重要原則和“依法治國”的方略，從而推動了黨內民主的發展。黨內民主與人民民主之間的這種內在的互動關系，使之成為推動我國政治文明建設的強大動力。

2.黨的性質、地位和宗旨決定了黨內民主在政治文明建設中的特殊地位和作用。首先，黨作為中國工人階級的先鋒隊、中國人民和中華民族的先鋒隊，是整個社會的表率。許多黨員在國家政權機關和社會組織中擔負著領導工作，執掌著重要權力，黨內民主狀況的好壞，都會對國家政治、經濟和社會領域產生極其重大的影響。黨員特別是黨的領導干部在黨內民主生活中樹立了民主觀念，養成了民主習慣，培養了民主作風，形成了民主傳統，就會以身作則，言傳身教，把黨內民主的經驗、作風和傳統帶到各自的工作崗位，帶動自己工作領域的民主風氣，進而對整個國家的政治生活產生重大的導向和示范作用。

其次，中國共產黨作為領導我國社會主義現代化建設事業的執政黨，對社會主義民主政治建設的認識是與對黨內民主生活的認識密切相關的。黨對國家政治生活的領導，往往是以黨內民主生活的習慣和經驗為基礎的。黨內生活的民主化程度對國家政治生活的民主化程度有著直接的決定性影響。沒有黨內生活的民主化，就不會有整個國家政治生活的民主化。黨在國家政治體系中的核心領導地位，決定了黨內民主對人民民主具有重要的先導作用。

第三，黨作為中國最廣大人民利益的忠實代表，是人民民主權利堅定的維護者。政治文明建設的根本目標，就是保證人民充分行使當家作主的權利，最大限度地實現人民的政治利益，這同黨的宗旨是一致的。總之，無論是從黨內民主與人民民主的相互關系還是從黨的性質、地位和宗旨的角度來看，中國政治文明的發展，必然以執政黨自身的民主化為前提。

三、以黨內民主推進社會主義政治文明建設

從中國社會政治發展的角度出發，建設社會主義政治文明就是要實現高度發展的人民民主。而在中國共產黨長期執政的背景下，如果黨內民主的發展和建設沒有達到應有的先進性，就無法帶動人民民主的發展，更無法引領社會主義政治文明建設。改革開放以來，黨內民主建設得到不斷發展和完善，黨內生活日趨正常，黨內重大問題的決策機制不斷完善，黨內的民主監督也有了新的發展。但是，與全球化、新技術革命提出的注重民主程序、民主規范、共同參與民主、擴大基層自主權的要求相比，我們的黨內民主建設中還存在著各種各樣的問題。一是黨員的民主權利還沒有得到充分的保障；二是民主集中制貫徹不徹底；三是黨內選舉制度不完善；四是黨的代表大會和黨委全委會的作用還發揮得不充分。實踐表明，發展黨內民主不僅僅是作風層面的問題，更重要的是黨內民主制度的建設問題。制度建設帶有根本性、穩定性、全局性和長期性。通過黨內民主制度的建設，切實解決好選人、管人、用人的問題，并以此保證黨依法管好、用好人民賦予的權力，是實現改革開放和社會主義市場經濟條件下黨的先進性的急迫課題，也是啟動和推進社會主義政治文明建設的關鍵所在。根據黨的十六大精神，結合黨內現狀，進一步建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內民主制度，當前和今后一個時期應從改革體制和機制入手，夯實基礎，突出重點。

（一）要以保障黨員民主權利為基礎，改革和完善保障黨員行使民主權利的各項制度。黨員是黨內權力的主體，這種權力主體地位是通過黨員民主權利的實現來體現的。黨章規定，黨員有對黨內事務的知情權、參與權、監督權、選舉權和被選舉權等。但是，現實中黨員的民主權利卻難以得到充分行使，往往得不到保障，甚至屢屢遭到侵犯。實際運行與黨章規定之間存在的這種巨大反差，主要是因為黨章的原則規定缺乏硬性的具體制度保證。這就亟需從有關制度上作出剛性的具體規定和安排，給予實質性的解決。

1.建立健全黨內事務對黨員公開制度。黨員享有知情權是黨員有效行使其他民主權利的前提。當前，要通過建立健全相應的黨內情況通報、重大決策征求意見、質詢等方面的制度，疏通黨內民主渠道，拓寬黨內民主途徑，豐富黨內民主形式，保障黨員對黨內事務有更多的知情和了解，落實普通黨員、黨員代表、黨委委員以及下級組織的知情權，防止少數人或極個別人壟斷黨內信息，為個人專斷制造條件。

2.改革和完善黨內選舉制度。在黨內，選舉權和被選舉權是黨員享有的最基本的民主權利。以此為基礎形成的選舉制度，不僅是黨員這項民主權利得以實現的基本形式和根本保證，也涉及到黨的各級領導機關和領導人的“權力來源”問題。如果沒有比較完備的黨內選舉制度，就很難有真正的黨內民主。當前改革和完善黨內選舉制度，首先要逐步擴大差額選舉，使黨內選舉更富有競爭性，能夠聚合更多的民意。從現在的差額選舉代表、委員，逐步擴大到差額選舉地縣級及以下黨內主要負責人。條件成熟時，還可以逐漸發展為由全體黨員直接差額選舉省區市級黨的領導人。其次要逐步擴大直接選舉的范圍，包括黨代表和領導人的選舉，都可以根據具體情況分別逐漸展開，至少可以自下而上，從基層黨支部一級做起。第三要逐步改革和完善候選人提名制度，主要是規定黨員和代表提名的原則和比例，建立和健全自上而下與自下而上相結合的候選人提名制度。第四要促進黨內選舉與黨外選舉的銜接，使黨內選舉具有更加廣泛的黨外民意基礎。目前，農村推行的黨支部“兩推一選”（即分別由黨員和村民民主推薦黨支部委員候選人，經上級黨組織考察后進行黨內直接選舉），就是基層黨組織選舉的一種創新。這種做法應逐步推廣到社區、企業、機關、學校、科研院所、事業單位等各條戰線的基層黨組織。

3.建立健全黨內民主監督制度。保障黨員有效行使監督權，首先要進一步完善黨內批評制度、民主生活會制度和民主評議黨員等制度，使每一個黨員都有充分的便利和保證，可以及時地無所顧忌地批評上級機關和領導人工作中的錯誤和缺點。其次要建立健全黨內舉報制度，為黨員行使揭發檢舉權提供順暢的渠道和嚴密的保護措施。第三要建立健全黨內彈劾罷免制度，使黨員的要求罷免權得到落實。黨員群眾可以通過法定程序罷免不稱職的領導干部，使那些不稱職的領導干部在任期內可以隨時被更換。總之，通過改革和完善切實保障黨員民主權利的各項制度，進一步拓寬黨內民主渠道，開辟和創新黨內民主新途徑，就會使黨員對黨內事務有更多的了解和參與，進而自覺地維護黨的集中統一，努力造成又有集中又有民主，又有紀律又有自由，又有統一意志又有個人心情舒暢的生動活潑的政治局面。

（二）要以完善黨的代表大會制度和黨的委員會制度為重點，改革黨內民主的體制和機制。黨的代表大會是黨內的最高權力機關和監督機關。按照黨內民主的本質要求，黨的代表大會制度是實現黨內民主和黨內監督的最根本制度，也是實現黨的集體領導的最高、最基本的形式和制度。黨委全委會是在黨的代表大會授權的基礎上建立起來的，作為黨的集體領導制度，它是黨內民主的產物，也是貫徹執行代表大會決議、決定的基本組織形式和制度。雖然我們黨歷來重視黨的代表大會制度，強調發揮黨委全委會的作用，但是由于相關的體制和機制不夠完善，致使黨的代表大會和黨的委員會全體會議的作用沒有得到很好發揮。十六大報告把“完善黨的代表大會制度和黨的委員會制度”作為建立健全黨內民主制度的重點，是切合實際的。當前，完善黨的代表大會制度和黨的委員會制度，最重要、最緊迫的是抓好如下幾方面的工作：

1.將黨的代表大會由非常任制改為常任制。關于實行黨的代表大會常任制，我們黨曾在“八大”黨章中規定，從中央到地方黨的各級代表大會實行常任制。鄧小平同志在關于修改黨章的報告中指出，黨的代表大會常任制的最大好處，是使代表大會可以成為充分有效的最高決策機關和最高監督機關，它的效果是幾年開一次會和每次重新選舉代表的原來制度所難以達到的。并堅信這種改革，必然可使黨內民主得到重大發展。但由于“左”的思想的干擾和沖擊，后來沒有認真實行。現在的條件比“八大”時更充分、更成熟了，重新啟動這項改革是適宜的。而且，為了使“常任制”能夠名符其實，應該在“八大”的基礎上再進一步，這就是從中央到地方都建立代表大會的常設機關——黨的代表大會常設委員會。在步驟上，可以先從縣、市一級做起，逐步展開。十六大報告確定“在市、縣進行黨的代表大會常任制的試點”是近期的任務。從長計議，可以在不斷積累經驗的基礎上全面推開，并逐步延伸到省一級以至中央。這或許是黨的代表大會閉會期間發揮代表作用的一種可行的路徑。另外，為了發揮代表的作用，黨委全委會議題的確定、需要討論的內容，可充分聽取黨代表的意見，還可組織黨代表進行視察、調研活動等。

2.完善黨的委員會制度。針對現實中不少地方全委會的職責得不到充分履行，程度不同地存在著常委會代替全委會、書記辦公會代替常委會、全委會的現象，當前主要應從兩方面完善黨的委員會制度。首先要按照十六大精神進一步發揮黨的委員會全體會議的作用。關鍵是要完善黨委決策機制，把黨的委員會全體會議當作一項不可或缺的程序納入整個決策體系和決策機制中去，實現決策的制度化、程序化。要明確規定哪一類決策必須經過全委會討論通過才能實施，其余的則沒有必要拿到全委會討論。不能大事小事都要全委會討論，否則黨委的正常工作就無法進行。要堅持民主和效率相統一的原則，以有利于調動大家的積極性共同做好黨的工作為準則。其次要按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，不斷完善黨委內部的議事和決策機制，提高黨的決策的民主化、科學化水平，使黨內民主在黨的領導體制中得到真正的體現。值得一提的是，凡屬重大決策特別是重大人事任免要堅持全委會無記名投票決定，這是近年來黨內民主建設的一條重要經驗，有必要進一步完善和推廣。

3.改革和完善黨的組織結構，改變目前黨內權力結構倒置運行狀況。按照黨章規定，黨的組織結構是從黨代表大會到全委會再到常委會這樣一種類似于“金字塔”型的權力結構體系。其權力大體上是從前往后遞減。但是，在實際的運行中，這種權力關系卻往往被搞得比較模糊，甚至被顛倒過來。特別是由于黨代會和全委會開會次數極少，常委會便成為實際上的最高權力機關，進而形成了一種“倒金字塔”型的權力結構。同時，黨的組織結構一直只存在縱向層級，而無橫向的黨組織關系，于是黨內的權力倒置結構強化了集中和服從，在某種程度上弱化了黨內民主。改變這種黨內權力高度集中的做法，除了增加全委會開會的次數，就是要重新擺正全委會與常委會的關系，明確雙方各自的職責。凡屬貫徹上級重大決策和部署本地區全局和戰略性的重大問題，都應由全委會討論決定。市（地）、縣（市）黨委、政府領導班子正職的擬任人選和推薦人選，要由上一級黨委常委會提名，黨的委員會全體會議審議，進行無記名投票表決；在全會閉會期間，可由黨委常委會作出決定，在決定前要征求全委會成員的意見。全委會要每年聽取一次常委會的工作報告，對常委會的工作進行審議，對常委會組成人員履行職責的情況進行評議，以加強全委會對常委會及其成員的監督。